Mehr als zwei Jahrzehnte Fluggastrechte – Entwicklung und Reformbedarf der EU-Verordnung

Seit mehr als 20 Jahren regelt die europäische Fluggastverordnung die Rechte von Passagieren bei Flugannullierungen, Nichtbeförderung und großen Verspätungen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 hat die Europäische Union erstmals einen einheitlichen Rahmen geschaffen, der Fluggästen Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen zusichert und damit den Verbraucherschutz im Luftverkehr deutlich gestärkt hat.

Die praktische Anwendung hat jedoch gezeigt, dass viele Fragen erst durch Gerichtsentscheidungen geklärt werden mussten. Unklare Regelungen und fehlende Verfahrensvorgaben haben dazu geführt, dass der Europäische Gerichtshof eine zentrale Rolle bei der Weiterentwicklung der Fluggastrechte spielt. Vor diesem Hintergrund wird auf europäischer Ebene seit einigen Jahren über eine Reform der Verordnung diskutiert.

Der folgende Beitrag wirft einen Blick auf die bisherigen Erfahrungen und die aktuellen Reformüberlegungen.

von Jürgen Maruhn

Rückblick

Etwas mehr als 21 Jahre sind seit dem 17. Februar 2005 vergangen, da als wesentlicher Nachlass der EU-Kommissarin für Verkehr und Energie, der Spanierin Loyola de Palacio die Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 295/91, kurz die Fluggastverordnung in Kraft trat. Hintergrund für die gesetzliche Festlegung einer Bandbreite von Verbraucherrechten im Flugverkehr war die bis dahin geübte und vielfach als belastend empfundene Praxis der Luftfahrtunternehmen, Flüge im Hinblick auf sogenannte "no-shows" zu überbuchen. Dies führte dazu, dass viele Fluggäste trotz einer gültigen Buchung nicht mitgenommen und am Flugsteig stehengelassen wurden. Die Fluggesellschaften gaben ihren Widerstand gegen die Verordnung übrigens teilweise auf, nachdem die ursprünglich geplanten Ausgleichsleistungen auf die Hälfte reduziert worden waren.

Als Muster für die Stärkung der Verbraucherrechte war die Fluggastverordnung nicht nur Vorbild für andere Länder außerhalb Europas (insbesondere Kanada, einige asiatische Länder und auch die USA), sondern auch für andere Verkehrszweige, insbesondere den Personenverkehr auf Schienen.

In der Praxis zeigte sich jedoch alsbald, dass dem Verordnungsgeber eine Reihe von handwerklichen Fehlern unterlaufen ist, welche die Anwendung erschwerten und insbesondere eine Vielzahl von gerichtlichen Entscheidungen der Instanzgerichte und vor allem auch des Europäischen Gerichtshofes notwendig machten. Eines der Defizite, nämlich das Fehlen einer Regelung bei Flugverspätungen hat der EuGH in dem mittlerweile schon berühmten "Sturgeon-Urteil" in von vielen als fragwürdig eingestuften Art und Weise dahingehend korrigiert, dass gestaffelt – abhängig von der Länge der Flugstrecke – den betroffenen Fluggästen gegenüber Ausgleichsleistungen zu erbringen sind. Die Kritik der im Ganzen von einer passagierzentrierten Regulierungslogik betroffenen

Luftfahrtunternehmen setzt schon hier an, indem argumentiert wird, dass die fixe Höhe der Ausgleichsleistungen angesichts flexibler und teilweise weitaus geringerer Flugkosten nicht adäquat seien und somit hohe Kosten entstünden, die über höhere Flugpreise an die Fluggäste weitergegeben werden müssten. Erhebliche Schwierigkeiten ergeben sich auch bei der Behandlung von segmentierten Flügen, bei denen nicht immer von vornherein klar ist, welches von möglicherweise beteiligten mehreren Luftfahrtunternehmen wo auf eine Ausgleichsleistung in Anspruch genommen werden kann.

Kritik hat im weiteren hervorgerufen, dass der Begriff der "außergewöhnlichen Umstände" in Artikel 5 Abs. 3 der Verordnung zu unbestimmt sei, um für den Einzelfall eine verlässliche Entscheidungsgrundlage zu liefern. Ausgehend von der Entscheidung des EuGH in Sachen McDonagh/Ryanair vom 31.1.2013 hat sich eine umfangreiche Judikatur in allen Ländern der Europäischen Union entwickelt zu beispielsweise den Fragen, ob Vogelschlag, aggressive Fluggäste oder ein Streik der Piloten oder des Flughafenpersonals als außergewöhnliche Umstände zugunsten des Luftfahrtunternehmens zu bewerten sind. Neben einer als unzureichend empfundenen Abgrenzung zu anderen Regelungen des internationalen Luftverkehrsrechts wie zum Beispiel dem Montrealer Übereinkommen wird auch das Fehlen von Verfahrensregelungen kritisiert. So regelt die Verordnung zwar materielle Ansprüche, setzt sich aber nicht mit Fristen und Durchsetzungsmechanismen auseinander. Als nicht gewünschte Folgen ergeben sich neben der Anwendung unterschiedlicher Verjährungsfristen eine die Gerichte treffende hohe Prozesslast, die wiederum die Entstehung einer Inkassoindustrie in Form der sogenannten Flugastportale hervorgebracht hat.

Die Hauptkritik an der Fluggastverordnung kann man dahin zusammenfassen, dass sie zwar politisch wirksam ist (weshalb u.a. das Vereinigte Königreich eine vergleichbare Regelung auch nach dem Brexit behalten hat), gesetzestechnisch aber unsauber gefasst und daher stark von einer richterlichen Fortbildung abhängig ist.

Ausblick

Kritik an der bestehenden Regelung der Fluggastrechte ist schon kurz nach ihrem Inkrafttreten sowohl von Verbraucherverbänden als auch von den Luftfahrtunternehmen geäußert worden und über all die Jahre hinweg nicht verstummt. Seit Jahren verhandeln die EU-Kommission, der Rat der EU (die Verkehrsminister und -ministerinnen) und das Europäische Parlament über eine Reform der Fluggastverordnung, wobei unterschiedliche Ansätze miteinander streiten.

So liegen seit Juni 2025 dem Europäischen Parlament die Vorschläge des Rates der EU vor, welche u.a. neue Rechte und Klarstellungen für die Fluggäste vom Zeitpunkt der Buchung des Tickets bis zur Ankunft enthalten. Der Schwerpunkt soll auf klareren Informationen und einheitlicheren Regelungen liegen. Neu ist u.a. ein Anspruch auf eine Umbuchung auf alternative Flüge oder andere Verkehrsträger bei nicht planmäßiger Durchführung des ursprünglichen Fluges. Der Passagier soll sogar dann, wenn die Fluggesellschaft nicht innerhalb von drei Stunden eine Alternative anbietet, diese auf eigene Faust buchen, wobei der von ihm zu zahlende Ticketpreis bis zu 400 % der ursprünglichen Ticketkosten von dem Luftfahrtunternehmen zu erstatten sind. der Auch sollen die Fluggäste klar und rechtzeitig über Rechte, Entschädigungen und Beschwerdeprozesse informiert werden, die Fristen für Beschwerden und fällig werdende Zahlungen sollen verbindlich geregelt werden.

Von Anfang an auf heftige Kritik gestoßen sind die Vorschläge des Rates hinsichtlich der für den Ausgleichsanspruch bei Verspätungen maßgeblichen Schwellenwerte. So soll eine Entschädigung bei kürzeren Flügen unter 3.500 km erst bei einer Verspätung von mehr als vier Stunden zu zahlen sein. Bei längeren Flügen soll eine Verpflichtung zur Gewährung eines Ausgleichs erst bei einer Verspätung von mehr als sechs Stunden eintreten. Neben dieser von Verbrauchern als wesentliche Verschlechterung des von der Verordnung gewährten Schutzniveaus sollen die übrigen Werte, insbesondere die Höhe der Ausgleichszahlungen, im wesentlichen erhalten bleiben.

Demgegenüber sehen die Vorschläge des Europäischen Parlaments vor allem die Beibehaltung der bestehenden Entschädigungsrechte im Hinblick auf den Schutz der Verbraucherrechte vor. Daneben sollen einheitliche Standards für Gebühren und die Sitzplatzvergabe getroffen werden, vor allem für Menschen mit eingeschränkter Mobilität. Ausgeschlossen werden soll auch, dass Eltern und Kindern sowie sonstigen Begleitpersonen getrennte Sitzplätze zugewiesen werden. Schließlich sollen für Entschädigungsanträge digitale und vorausgefüllte Formulare zur Verfügung gestellt werden.

Fazit

Es bleibt abzuwarten, welche der Positionen sich im Ergebnis durchsetzen werden, die Verhandlungen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament laufen derzeit noch weiter. Was auch immer das Ergebnis sein wird, es spricht jedenfalls einiges dafür, dass der Rückgriff auf die Kommentarliteratur für den Praktiker nach wie vor unentbehrlich sein wird.

Die lebendige Rechtsmaterie der Fluggastrechte-Verordnung (VO (EG) 261/2004) unterliegt einem stetigen Wandel und ist bislang vom europäischen Gesetzgeber unvollständig und damit nur unbefriedigend geregelt worden. Immer neue Urteile und Fachaufsätze versuchen, die sich im Alltag auftuenden Regelungslücken zu schließen. In klarer Sprache werden die vielfältigen Fallkonstellationen bei der Durchführung des Luftverkehrs im Kommentar dargestellt und die Passagierrechte erläutert.

Jürgen Maruhn

Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht a.D., vor der Pensionierung langjähriger Vorsitzender des u.a. für Reiserecht zuständigen 16. Zivilsenats des Oberlandesgerichts Frankfurt a. M., nunmehr Mitautor des alle drei Monate auf beck-online.DIE DATENBANK erscheinenden BeckOK Fluggastrechte-VO.

Stand: März 2026