Mehr als zwei Jahrzehnte Fluggastrechte – Entwicklung und Reformbedarf der EU-Verordnung

Seit mehr als zwei Jahrzehnten regelt die europäische Fluggastverordnung die Rechte von Passagieren bei Flugannullierungen, Nichtbeförderung und großen Verspätungen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 hat die Europäische Union erstmals einen einheitlichen Rahmen geschaffen, der Fluggästen Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen zusichert und damit den Verbraucherschutz im Luftverkehr nachhaltig gestärkt hat.

Die praktische Anwendung hat jedoch gezeigt, dass zahlreiche Fragen erst durch die Rechtsprechung, insbesondere des Europäischen Gerichtshofs, geklärt werden mussten. Unbestimmte Rechtsbegriffe, Regelungslücken und fehlende Verfahrensvorgaben haben dazu geführt, dass die Fluggastverordnung in erheblichem Maße richterlich fortentwickelt wurde.

Nach jahrelangen Verhandlungen haben sich die europäischen Gesetzgebungsorgane inzwischen auf eine Reform der Fluggastverordnung verständigt. Der folgende Beitrag blickt auf mehr als zwei Jahrzehnte Fluggastverordnung zurück, erläutert die Entwicklung der Rechtsprechung und stellt die wesentlichen Inhalte der erzielten Einigung sowie deren mögliche Auswirkungen auf die Praxis vor.

von Jürgen Maruhn

Rückblick

Etwas mehr als 21 Jahre sind seit dem 17. Februar 2005 vergangen, da als wesentlicher Nachlass der EU-Kommissarin für Verkehr und Energie, der Spanierin Loyola de Palacio die Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 295/91, kurz die Fluggastverordnung in Kraft trat. Hintergrund für die gesetzliche Festlegung einer Bandbreite von Verbraucherrechten im Flugverkehr war die bis dahin geübte und vielfach als belastend empfundene Praxis der Luftfahrtunternehmen, Flüge im Hinblick auf sogenannte "no-shows" zu überbuchen. Dies führte dazu, dass viele Fluggäste trotz einer gültigen Buchung nicht mitgenommen und am Flugsteig stehengelassen wurden. Die Fluggesellschaften gaben ihren Widerstand gegen die Verordnung übrigens teilweise auf, nachdem die ursprünglich geplanten Ausgleichsleistungen auf die Hälfte reduziert worden waren.

Als Muster für die Stärkung der Verbraucherrechte war die Fluggastverordnung nicht nur Vorbild für andere Länder außerhalb Europas (insbesondere Kanada, einige asiatische Länder und auch die USA), sondern auch für andere Verkehrszweige, insbesondere den Personenverkehr auf Schienen.

In der Praxis zeigte sich jedoch alsbald, dass dem Verordnungsgeber eine Reihe von handwerklichen Fehlern unterlaufen ist, welche die Anwendung erschwerten und insbesondere eine Vielzahl von gerichtlichen Entscheidungen der Instanzgerichte und vor allem auch des Europäischen Gerichtshofes notwendig machten. Eines der Defizite, nämlich das Fehlen einer Regelung bei Flugverspätungen hat der EuGH in dem mittlerweile schon berühmten "Sturgeon-Urteil" in von vielen als fragwürdig eingestuften Art und Weise dahingehend korrigiert, dass gestaffelt – abhängig von der Länge der Flugstrecke – den betroffenen Fluggästen gegenüber Ausgleichsleistungen zu erbringen sind. Die Kritik der im Ganzen von einer passagierzentrierten Regulierungslogik

betroffenen Luftfahrtunternehmen setzt schon hier an, indem argumentiert wird, dass die fixe Höhe der Ausgleichsleistungen angesichts flexibler und teilweise weitaus geringerer Flugkosten nicht adäquat seien und somit hohe Kosten entstünden, die über höhere Flugpreise an die Fluggäste weitergegeben werden müßten. Erhebliche Schwierigkeiten ergeben sich auch bei der Behandlung von segmentierten Flügen, bei denen nicht immer von vornherein klar ist, welches von möglicherweise beteiligten mehreren Luftfahrtunternehmen wo auf eine Ausgleichsleistung in Anspruch genommen werden kann.

Kritik hat im weiteren hervorgerufen, dass der Begriff der "außergewöhnlichen Umstände" in Artikel 5 Abs. 3 der Verordnung zu unbestimmt sei, um für den Einzelfall eine verläßliche Entscheidungsgrundlage zu liefern. Ausgehend von der Entscheidung des EuGH in Sachen McDonagh/Ryanair vom 31.1.2013 hat sich eine umfangreiche Judikatur in allen Ländern der Europäischen Union entwickelt zu beispielsweise den Fragen, ob Vogelschlag, aggressive Fluggäste oder ein Streik der Piloten oder des Flughafenpersonals als außergewöhnliche Umstände zugunsten des Luftfahrtunternehmens zu bewerten sind. Neben einer als unzureichend empfundenen Abgrenzung zu anderen Regelungen des internationalen Luftverkehrsrechts wie dem Montrealer Übereinkommen wird auch das Fehlen von Verfahrensregelungen kritisiert. So regelt die Verordnung zwar materielle Ansprüche, setzt sich aber nicht mit Fristen und Durchsetzungsmechanismen auseinander. Als nicht gewünschte Folgen ergeben sich neben der Anwendung unterschiedlicher Verjährungsfristen eine die Gerichte treffende hohe Prozesslast, die wiederum die Entstehung einer Inkassoindustrie in Form der sogenannten Flugastportale hervorgebracht hat.

Die Hauptkritik an der Fluggastverordnung kann man dahin zusammenfassen, dass sie zwar politisch wirksam ist (weshalb u.a. das Vereinigte Königreich eine vergleichbare Regelung auch nach dem Brexit behalten hat), gesetzestechnisch aber unsauber gefasst und daher stark von einer richterlichen Fortbildung abhängig ist.

Ausblick

Kritik an der bestehenden Regelung der Fluggastrechte ist schon kurz nach ihrem Inkrafttreten sowohl von Verbraucherverbänden als auch von den Luftfahrtunternehmen geäußert worden und über all die Jahre hinweg nicht verstummt. Seit Jahren verhandelten die EU-Kommission, der Rat der EU (die Verkehrsminister und -ministerinnen) und das Europäische Parlament über eine Reform der Fluggastverordnung, wobei unterschiedliche Ansätze miteinander gestritten haben.

So lagen seit Juni 2025 dem Europäischen Parlament die Vorschläge des Rates der EU vor, welche u.a. neue Rechte und Klarstellungen für die Fluggäste vom Zeitpunkt der Buchung des Tickets bis zur Ankunft enthielten. Der Schwerpunkt sollte auf klareren Informationen und einheitlicheren Regelungen liegen. Neu war u.a. ein Anspruch auf eine Umbuchung auf alternative Flüge oder andere Verkehrsträger bei nicht planmäßiger Durchführung des ursprünglichen Fluges. Der Passagier sollte sogar dann, wenn die Fluggesellschaft nicht innerhalb von drei Stunden eine Alternative anbietet, diese auf eigene Faust buchen können, wobei der von ihm zu zahlende Ticketpreis bis zu 400 % der ursprünglichen Ticketkosten von dem Luftfahrtunternehmen zu erstatten gewesen wäre. Auch war vorgesehen, dass die Fluggäste klar und rechtzeitig über Rechte, Entschädigungen und Beschwerdeprozesse informiert werden, die Fristen für Beschwerden und fällig werdende Zahlungen sollten verbindlich geregelt werden.

Von Anfang an auf heftige Kritik gestoßen sind die Vorschläge des Rates hinsichtlich der für den Ausgleichsanspruch bei Verspätungen maßgeblichen Schwellenwerte. So sollte eine Entschädigung bei kürzeren Flügen unter 3.500 km erst bei einer Verspätung von mehr als vier Stunden zu zahlen sein. Bei längeren Flügen wäre eine Verpflichtung zur Gewährung eines Ausgleichs erst bei einer Verspätung von mehr als sechs Stunden eingetreten. Neben dieser von Verbrauchern als wesentliche Verschlechterung des von der Verordnung gewährten Schutzniveaus sollten die übrigen Werte, insbesondere die Höhe der Ausgleichszahlungen, im wesentlichen erhalten bleiben.

Demgegenüber sehen die Vorschläge des Europäischen Parlaments vor allem die Beibehaltung der bestehenden Entschädigungsrechte im Hinblick auf den Schutz der Verbraucherrechte vor. Daneben sollen einheitliche Standards für Gebühren und die Sitzplatzvergabe getroffen werden, vor allem für Menschen mit eingeschränkter Mobilität. Ausgeschlossen werden soll auch, dass Eltern und Kindern sowie sonstigen Begleitpersonen getrennte Sitzplätze zugewiesen werden. Schließlich sollen für Entschädigungsanträge digitale und vorausgefüllte Formulare zur Verfügung gestellt werden.

Fazit

Ursprünglich blieb unklar, welche der unterschiedlichen Auffassungen sich im Ergebnis durchsetzen würde. Mittlerweile haben sich die Streitparteien auf eine Lösung geeinigt, die im wesentlichen die Positionen des Europäischen Parlaments übernommen hat. Dies bedeutet vor allem, dass es bei der bisherigen Regelung zu den Verspätungen und den insoweit maßgeblichen, von den unterschiedlichen Entfernungen abhängigen Entschädigungszahlungen bleibt. Hinsichtlich der zugunsten der Luftfahrtunternehmen möglichen Berufung auf außergewöhnliche Umstände soll – offensichtlich beispielhaft – aufgelistet werden, wann ein solcher außergewöhnlicher Umstand gegeben ist, hinsichtlich dessen aber nach wie vor zu prüfen bleibt, inwieweit er unvermeidbar war. Daneben soll es u.a. zusätzliche Regelungen hinsichtlich des an Bord zulässigen Handgepäcks sowie Vorschriften in Bezug auf die Sitzplatzverteilung bei Familien und Personen mit Mobilitätseinschränkungen geben.

Ein diese Vorgaben enthaltenden endgültigen Text gibt es offenbar noch nicht, eine vorläufige Fassung ist unter https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-39-2026-INIT/de/pdf abrufbar. Zudem muss die getroffene Einigung noch vom Rat der Mitgliedstaaten sowie vom Plenum des Europaparlaments bestätigt werden, was aber allgemein als bloße Formalie angesehen wird. 

Ob und inwieweit diese Einigung sich auf die Kommentierung auswirken wird, kann erst dann beurteilt werden, wenn der geänderte Text der Verordnung vorliegt.

Die lebendige Rechtsmaterie der Fluggastrechte-Verordnung (VO (EG) 261/2004) unterliegt einem stetigen Wandel und ist bislang vom europäischen Gesetzgeber unvollständig und damit nur unbefriedigend geregelt worden. Immer neue Urteile und Fachaufsätze versuchen, die sich im Alltag auftuenden Regelungslücken zu schließen. In klarer Sprache werden die vielfältigen Fallkonstellationen bei der Durchführung des Luftverkehrs im Kommentar dargestellt und die Passagierrechte erläutert.

Jürgen Maruhn

Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht a.D., vor der Pensionierung langjähriger Vorsitzender des u.a. für Reiserecht zuständigen 16. Zivilsenats des Oberlandesgerichts Frankfurt a. M., nunmehr Mitautor des alle drei Monate auf beck-online.DIE DATENBANK erscheinenden BeckOK Fluggastrechte-VO.

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Stand: Juli 2026