Kommunalrecht in Deutschland: Warum jedes Bundesland eigene Regeln hat

Gilt für Gemeinden und Landkreise in Deutschland eigentlich überall dasselbe Kommunalrecht? Die Antwort lautet überraschenderweise: nein. Denn das Kommunalrecht ist Landesrecht und unterscheidet sich in vielen Bereichen von Bundesland zu Bundesland. Oliver Junk erklärt, warum diese Vielfalt kein Nachteil, sondern ein zentraler Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung und des föderalen Staatsaufbaus ist.

Wer die Grundlagen des deutschen Kommunalrechts noch besser verstehen möchte, findet mit „Kommunalrecht für Dummies“ einen praxisnahen und verständlichen Einstieg in die Strukturen, Aufgaben und Besonderheiten der kommunalen Ebene.

von Oliver Junk

Diese Frage bekomme ich regelmäßig gestellt. Die Antwort überrascht fast immer. Sie lautet nämlich: Es kommt darauf an. Denn anders als das Bürgerliche Recht oder das Strafrecht gibt es das deutsche Kommunalrecht gar nicht. Wer in Oberbayern Gemeinderat ist, arbeitet nach anderen gesetzlichen Regeln als eine Ratsfrau in Niedersachsen. Und die Ratsfrau in Niedersachsen schaut nur in ein Gesetz, während der Gemeinderat aus Oberbayern seine kommunalrechtlichen Regelungen aus mehreren Gesetzen ziehen muss. Und das gilt auch für die hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte. Wer Bürgermeister in Brandenburg ist, hat andere Kompetenzen als sein Kollege in Baden-Württemberg.

Und neben den Hauptamtlichen in den Rathäusern und den Ehrenamtlichen in den kommunalen Vertretungen haben auch Bürger und Einwohner von Bundesland zu Bundesland unterschiedliche Rechte und Pflichten. Und dabei haben wir noch nicht einmal geklärt, worin der Unterschied zwischen einem Bürger und einem Einwohner besteht. Wer zum Beispiel ein Bürgerbegehren initiieren möchte, stößt von Bundesland zu Bundesland auf unterschiedliche Voraussetzungen.

Kommunale Selbstverwaltung: Demokratie beginnt vor Ort

Ist das ein Mangel? Muss es in einem Staat nicht auch ein einheitliches Kommunalrecht gelten? Die Antwort lautet: Gewiss nicht.  Vielmehr liegt darin die Stärke unseres Staatsaufbaus und unseres demokratischen Systems.

Die kommunale Selbstverwaltung macht unseren Staat so stark und resilient. Die Demokratie beginnt nicht in Berlin, sondern in unseren Kommunen. Wenn über Politik gesprochen wird, richtet sich der Blick meist nach Berlin. Bundeskanzler, Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat bestimmen die Nachrichten.

Doch ganz unmittelbar, anfassbar und erlebbar sind die politischen Entscheidungen, die unseren Alltag betreffen. Das sind die Entscheidungen in unseren Städten und Gemeinden. Hier wird entschieden, ob eine Kindertagesstätte gebaut wird, ein Krankenhaus geschlossen wird, die S-Bahn verlässlich kommt, ein Feuerwehrhaus neu gebaut wird  oder ein neues Wohngebiet entsteht. Hier geht es um Radwege, Schulen, Schwimmbäder, Gewerbegebiete, Windkraftanlagen oder die Zukunft der Innenstädte.

Kommunalpolitik ist deshalb Politik erster Klasse. Wer verstehen möchte, wie Demokratie tatsächlich funktioniert, sollte deshalb nicht zuerst den Bundestag besuchen, sondern eine Sitzung des Gemeinderats.

Dass Gemeinden überhaupt eigenständig handeln dürfen, steht in unserem Grundgesetz, in Art. 28 Abs. 2 S. 1. Dort garantiert die Verfassung den Gemeinden das Recht, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Und Art. 28 Abs. 2 S. 1 garantiert weiter, dass es in Deutschland auch Gemeinden geben muss.

Das Grundgesetz garantiert die kommunale Selbstverwaltung und macht Gemeinden zu eigenständigen Trägern öffentlicher Verwaltung. Städte und Gemeinden sind deshalb keine bloßen Außenstellen des Landes. Sie gestalten ihr örtliches Gemeinwesen in eigener Verantwortung.

Warum jedes Bundesland sein eigenes Kommunalrecht hat

Diese Garantie gilt überall in Deutschland, aber das Grundgesetz schreibt nicht vor, wie sie konkret organisiert wird. Das ist den Ländern überlassen, denn Kommunalrecht ist Landesrecht. Das hat historische Gründe. Nach den Erfahrungen der nationalsozialistischen Diktatur wollte der Parlamentarische Rat keinen zentralistischen Einheitsstaat schaffen. Macht sollte verteilt werden – auf Bund, Länder und Kommunen. Föderalismus ist deshalb keine bürokratische Marotte, sondern eine bewusste Lehre aus der deutschen Geschichte.

Deshalb besitzt heute jedes Bundesland seine eigene Gemeindeordnung oder Kommunalverfassung. Was auf den ersten Blick kompliziert wirkt, ist Ausdruck eines politischen Grundgedankens: Unterschiedliche Regionen dürfen unterschiedliche Lösungen entwickeln.

Wie groß diese Unterschiede sein können, zeigt ausgerechnet ein Amt, das jeder kennt: Der Bürgermeister. Überall repräsentiert er die Kommune. Und nach Abschaffung der sog. Zweigleisigkeit in Niedersachsen leitet der Bürgermeister auch überall die Verwaltung. Aber es gibt auch Unterschiede, beispielsweise in der Dauer der Amtszeiten. Und nicht überall führt der Bürgermeister den Vorsitz im Gemeinderat.

Auch die Instrumente direkter Demokratie zeigen Unterschiede zwischen den Ländern. Heute kennen alle Länder Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Der Gedanke dahinter ist überall derselbe: Teilhabe und Demokratie wird gestärkt, wenn Bürger selbst und unabhängig von Wahlen entscheiden können. Doch die Regelungen sind nicht identisch. Wie viele Unterschriften erforderlich sind, welche Themen überhaupt zulässig sind oder innerhalb welcher Fristen ein Bürgerbegehren eingeleitet werden muss, regelt jedes Land selbst.

Neue Beteiligungsformen entstehen häufig zunächst in einem Bundesland. Bewähren sie sich, werden sie später oft von anderen übernommen.

Und auch die Digitalisierung der Ratsarbeit und die Möglichkeit von hybriden Gremiensitzungen ist ein Beispiel dafür. In inzwischen beinahe allen Ländern ist es inzwischen möglich, auch digital an Gemeinderatssitzungen teil zu nehmen. Zu betonen ist: (Noch) nicht überall. Kommunalrecht ist deshalb Flickenteppich, vielleicht auch ein Labor der guten Ideen.

16 Kommunalrechte – und doch viele Gemeinsamkeiten

Wer sich intensiver mit dem Kommunalrecht beschäftigt, stellt schnell fest, dass häufig über die Unterschiede gesprochen wird. Dabei überwiegen die Gemeinsamkeiten. Und während vor Jahren noch die unterschiedlichen Kommunalverfassungssysteme ausführlich beschrieben wurden und Vor- wie Nachteile der Süddeutschen Ratsverfassung, der norddeutschen Ratsverfassung und der Magistratsverfassung diskutiert wurden, bleibt deutlich festzuhalten: Mit der Direktwahl aller Bürgermeister in den Bundesländern

ähneln sich die Systeme inzwischen sehr. Die Macht ist aufgeteilt zwischen den demokratisch gewählten Vertretungen und dem direktgewählten Bürgermeister. Und überall wacht die Kommunalaufsicht darüber, dass die gesetzlichen Grenzen eingehalten werden.

Die sechzehn Kommunalrechte erzählen deshalb keine sechzehn verschiedenen Geschichten. Sie erzählen dieselbe Geschichte auf unterschiedliche Weise.

Die Idee hinter „Kommunalrecht für Dummies“

Hier entstand die Idee zu „Kommunalrecht für Dummies“. Ich wollte Interesse an kommunaler Selbstverwaltung und Kommunalpolitik wecken und ausbauen. Und ich wollte 16 Länder in ein Buch packen. Weil Studierende, kommunale Mandatsträger oder Beschäftigte in der Verwaltung Kommunalrecht auch dadurch verstehen, dass die Frage beantwortet wird: Wie machen das eigentlich andere? Mich hat diese Frage mein gesamtes ehrenamtliches und berufliches Wirken begleitet – als ehrenamtliches Ratsmitglied, als Rechtsanwalt, später als Oberbürgermeister und schließlich als Professor für Kommunalrecht.

Je intensiver ich mich mit dem Kommunalrecht beschäftigte, desto deutlicher wurde mir, dass man das eigene Landesrecht häufig erst dann richtig versteht, wenn man den Blick über die Landesgrenze wagt.

Deshalb verfolgt dieses Buch einen etwas anderen Ansatz. Es erklärt die Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung verständlich und ohne juristische Hürden. Zugleich zeigt es, wo die Länder dieselben Lösungen gewählt haben – und wo sie bewusst unterschiedliche Wege gehen.

Denn genau darin liegt der Reiz des deutschen Kommunalrechts.

Kommunalrecht verständlich erklärt: „Kommunalrecht für Dummies“ vermittelt die Grundlagen des deutschen Kommunalrechts – bundeslandunabhängig und praxisnah. Das Buch zeigt, wie kommunale Selbstverwaltung funktioniert, welche Rechte Städte, Gemeinden und Landkreise haben und wie Bürgerinnen und Bürger mitwirken können.

Stand: August 2026